湖南省人民政府辦公廳關于加強村莊規劃工作 服務全面推進鄉村振興的通知

湘政辦發〔2021〕29號

各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

　　根據黨中央、國務院和省委、省政府關于鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續全面推進鄉村振興和建立國土空間規劃體系并監督實施的總體部署，經省人民政府同意，現就加強村莊規劃工作通知如下：

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。深入貫徹習近平總書記關于鄉村振興、村莊規劃工作重要論述以及對湖南工作系列重要指示精神，認真落實黨中央、國務院和省委、省政府有關決策部署，統籌開發與保護的關系，推進村莊規劃工作，加快編制滿足“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求的“多規合一”實用性村莊規劃，建立規劃審批、實施長效機制和配套政策體系，服務全面推進鄉村振興、構建農村新發展格局。

　　(二)基本原則。

　　——堅持生態優先、保護優先。統籌劃定落實生態保護紅線和永久基本農田，強化底線約束，落實上位規劃確定的約束性指標，優先保障生態安全、糧食安全、國土安全。

　　——堅持規劃引領、嚴格管控。通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，做到先規劃后建設。

　　——堅持因地制宜、分類編制。根據村莊定位和國土空間開發保護的實際需要，明確村莊的功能分類，聚焦重點，體現特色，防止“千村一面”。

　　——堅持村民參與、凝聚共識。充分發動和引導村民參與規劃編制，吸收村民意見、回應村民訴求，充分尊重少數民族文化與傳統生活習俗。

　　(三)目標任務。

　　按照“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”的要求，整合涉及鄉村空間保護開發利用的各類規劃，覆蓋村域全部國土空間，以一個或多個行政村為單元，編制“多規合一”的實用性村莊規劃。

　　2021年底前，率先啟動以下村莊的規劃編制工作：已明確的鄉村振興重點幫扶和示范創建村莊，交通干線沿線、重要河流湖泊周邊村莊，紅色資源豐富的村莊，文旅產業特色明顯的村莊，列入全域土地綜合整治、有鄉村建設重點投資項目的村莊，列入農村宅基地制度改革試點工作的村莊。

　　2023年底前，全面完成村莊規劃編制和審批工作，健全配套政策，納入國土空間規劃“一張圖”管理，通過規劃引導，推動打造各具特色的美麗村莊，實現村莊布局有藍圖、耕地保護有實效、村民建房有保障、產業發展有空間、建設項目有安排、鄉村環境有整治、村莊風貌有管控、人居環境有提升。

　　二、科學編制

　　(一)統籌縣、鄉鎮、村國土空間布局。強化統籌謀劃和頂層設計，統籌永久基本農田、生態保護、開發建設、產業發展、基礎設施、公共服務、村落分布等空間布局，強化縣城綜合服務能力，促進設施共建共享，實現縣鄉村功能銜接互補。各地要結合鄉村振興戰略規劃實施，逐村研究村莊人口變化、區位條件和發展趨勢，明確縣域村莊功能分類，統籌安排村莊建設用地。按照方便群眾生產生活、保持鄉村功能和特色的原則，合理確定村莊規劃特色與要求。

　　(二)統籌村莊功能分類。落實主體功能區戰略，按照城郊融合類(位于城鎮周邊的村莊)、農業發展類(具有較好農業生產基礎，以發展農業產業為主的村莊)、生態保護類(位于重要生態功能區或生態敏感脆弱的村莊)、特色保護類(具有特色資源或保護價值的村莊)、集聚提升類(現有規模較大的中心村和其他發展趨勢較好的一般村莊)五類，逐村優化明確村莊功能分類，根據不同功能分類和村莊發展需要，聚焦規劃約束性指標傳導等重點問題，確保規劃深度詳略得當，不貪大求全。各地應結合實際，合理劃分村莊類型，探索符合地方實際的規劃方法。

　　(三)統籌耕地和永久基本農田保護。編制村莊規劃要切實落實耕地保護任務，加強對長期穩定耕地的保護，落實永久基本農田及儲備區劃定成果，細化落實到圖斑地塊，上圖入庫。要統籌安排農、林、牧、副、漁等農業發展空間，保障設施農業合理空間，促進農業現代化發展。

　　(四)統籌農村居民點布局。嚴格落實“一戶一宅”，依法依規統籌安排、合理保障宅基地用地，科學確定宅基地規模，劃定宅基地建設范圍和村民集中建房的具體范圍邊界，積極引導村民集中建房。充分考慮當地文化特色和居民生活習慣，因地制宜提出住宅的規劃設計要求。做好建設用地增減掛鉤安排，有序實施農村宅基地、空心房、空心村整治，明確騰退建設用地的規模、位置及用途。

　　(五)統籌基礎設施和公共服務設施布局。規劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎設施和公共服務設施網絡。重點布局好鄉村道路，按照“鄉鄉通三級路，行政村通雙車道”的標準進行規劃。統籌農村供水、污水和垃圾處理設施布局，重點布局好供水管網、生活污水管網、污水處理設施和垃圾中轉站等。統籌布局村級綜合服務中心、文體廣場、文化書屋，鄉村小規模學校，鄉鎮衛生院、村衛生室，村級幸福院、日間照料中心，公益性公墓等，引導公共服務設施相對集中布局。

　　(六)統籌鄉村產業用地布局。優化城鄉產業用地布局，原則上工業項目向園區集聚。在村莊規劃中統籌全域土地綜合整治，擴充產業用地，合理保障農村一二三產業融合發展用地，規劃好休閑旅游、康養、民宿、冷鏈物流、農業科技等新產業新業態與手工業、農產品加工等傳統產業發展用地。對農村建設用地實行負面清單管理。盤活農村存量建設用地，促進產業用地復合利用。

　　(七)統籌村莊安全和防災減災。分析村域內地質災害、洪澇等隱患，劃定災害影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災減災的目標以及預防和應對各類災害危害的措施。引導各類建設用地布局規避村域內地質災害安全隱患，嚴格控制切坡建房。

　　(八)統籌生態保護修復和全域土地綜合整治。落實生態保護紅線劃定成果，明確自然保護地、天然林、公益林、水域及岸線、濕地等各類生態空間管控邊界。不挖山、不填湖、不毀林，保護好鄉村的山水格局、田園風光及古樹名木。統籌全域土地綜合整治，明確整治區域和空間布局，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。

　　(九)注重歷史文化傳承與保護。挖掘鄉村歷史文化資源，特別是紅色文化資源。注重對歷史文化名村和傳統村落的保護。劃定包括文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、水下文物保護區、地下文物埋藏區等在內的歷史文化保護線，切實保護好歷史文化遺產遺跡的真實性和完整性。

　　(十)明確規劃近期實施項目。綜合考慮村級集體經濟組織的人力、財力和村民主動性、積極性等現實情況，研究提出生態修復和全域土地綜合整治、產業發展、基礎設施、公共服務設施、人居環境整治、歷史文化保護、增減掛鉤等項目，通過“四議兩公開”決策程序，形成統一主張和決議意見，確定近期至2025年急需實施項目，明確建設內容、位置范圍、建設時序、資金規模及籌措方式等。

　　三、規范管理

　　(一)加強政策支撐。涉及永久基本農田和生態保護紅線調整的，在三條控制線統籌劃定中落實。允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，優化調整村莊各類建設用地布局，調整結果依法落實到村莊規劃中。鼓勵在行政村域內以自愿調換土地方式規劃村莊集中建設區，集中共享基礎設施和公共服務設施。探索規劃“留白”機制。對一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質。可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動規模指標，農民建房等可申請使用。使用機動規模指標不得占用永久基本農田，符合生態保護紅線管控規則。

　　(二)嚴格審批管理。村莊規劃屬于國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、用地審批、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，一經批準，必須嚴格執行。鄉村建設等各類空間開發建設活動，必須按照規劃實施鄉村建設規劃許可管理。嚴禁借農用地流轉、土地整治等名義違反規劃搞非農建設、亂占耕地建房等，堅決遏制耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”，堅決杜絕集體土地失管失控現象。要有序推進規劃用地“多審合一、多證合一”，確需占用農用地的，應統籌農用地轉用審批和規劃許可，減少申請環節，優化辦理流程。納入簡易審批范圍的小型村莊建設項目的建設工程規劃許可證，委托鄉鎮人民政府實施。對農民住宅建設用地，鄉村建設規劃許可證和農村宅基地批準書由鄉鎮人民政府一并發放，并以適當方式公開。

　　(三)加強實施監管。按照“誰組織編制、誰負責實施”“誰審批、誰監管”的原則，由縣市人民政府負責村莊規劃的審批和監管(屬于區轄村莊的由設區市人民政府負責)。縣市區、鄉鎮(街道)人民政府要將村莊規劃作為推進鄉村振興戰略實施的重要工作。村莊規劃獲批后，應及時納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，形成林地“一張圖”、耕地“一張圖”和建設用地“一張圖”，加強規劃實施的即時監管。鼓勵探索村民自治監督機制，實現村民對規劃編制、審批、實施全過程監督。規劃實施中應嚴格鄉村風貌管控，保留鄉土特色和地域民族特點，切實改善鄉村人居環境，體現湖湘特色。各級自然資源主管部門要將村莊規劃執行情況納入自然資源執法督察內容，做好批后監管工作。

　　(四)建立實施評估調整機制。各級自然資源主管部門要及時研究規劃實施中的新情況，做好規劃的動態完善。村莊規劃原則上以5年為周期開展實施評估，評估后確需調整的，按法定程序進行調整。規劃修改要深入調查研究，征求利害關系人意見，組織專家論證，實行集體決策。

　　四、組織保障

　　(一)壓實政府責任。各級人民政府要將村莊規劃工作納入鄉村振興全局，統籌部署、推進、考核。建立省級統籌協調、市縣抓落實的村莊規劃編制和實施監管責任體系。省級層面負責提供底圖底數、統籌協調、政策指導、協調推動、督促檢查，建立村莊規劃的實施監督體系，對地方村莊規劃的實施情況進行考核;縣市人民政府負責組織統一部署和推進村莊規劃編制和實施監督工作(屬于區轄村莊的由設區市人民政府負責)，制定工作方案、建立協調機制、明確責任分工、保障工作經費;鄉鎮(街道)人民政府要在具體組織動員、規劃編制、規劃方案審議、成果質量把關以及規劃實施監督等方面發揮主責作用。

　　(二)落實部門職責。建立各級自然資源主管部門牽頭、相關部門協同、村民參與、專業技術隊伍支撐的工作體系。自然資源部門要牽頭負責村莊規劃編制工作的統籌推進、業務指導、動態調度和工作考核，會同發展改革部門向同級政府提出年度規劃實施建議;農業農村部門要統籌協調農村人居環境整治工作，摸清宅基地需求，深化宅基地改革，為規劃編制提供宅基地等基礎數據，并嚴格依規劃進行宅基地審批;鄉村振興部門要統籌推進實施鄉村建設行動有關具體工作;財政部門要將規劃編制和實施的資金納入鄉村振興統籌安排;人力資源社會保障部門要探索建立鄉村規劃師制度，加強鄉村規劃建設人才隊伍建設;生態環境、住房城鄉建設、交通運輸、水利等部門要結合自身職能，各司其職，協同配合做好相關工作，推進形成工作合力，保障村莊規劃編制實施。

　　(三)充分發揮村“兩委”作用。村“兩委”在落實法規政策、做好宣傳動員、協調各方利益、表達村民訴求等方面要發揮重要作用，協助做好村莊規劃編制調研訪談、方案比選、公告公示等工作。村莊規劃方案在報送審批前要經村民會議或村民代表會議通過，并在村內公示不少于30日。規劃批準后，要通過“上墻”“上網”等多種方式及時公布并長期公開，方便村民了解、查詢。要將規劃內容和管制規則納入村規民約，長期實施和監督。

　　(四)加強技術支撐。加強鄉村規劃建設、人才隊伍建設，探索建立“一師兩員”制度(即鄉村規劃師，規劃聯絡員、監督員)。鼓勵大專院校和規劃設計機構為村莊規劃提供規劃技術支持，開展鄉村規劃服務。鼓勵規劃師、設計師、建筑師等駐村提供規劃服務。激勵引導熟悉鄉村情況的鄉賢、能人參與村莊規劃編制。省自然資源廳要加強村莊規劃基礎保障工作，統一底圖底數、統一規劃編制流程、統一標準制作和規范成圖、統一規劃成果入庫管理、統一技術培訓指導及服務;要委派綜合服務隊伍，進行技術指導、工作監督，構建全方位、全過程、全周期的村莊規劃綜合服務機制。

　　湖南省人民政府辦公廳

　　2021年7月8日

　　(此件主動公開)